關于《國家稅務總局關于修改〈稅收規范性文件制定管理辦法〉的決定》的解讀

為深入貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，進一步健全稅收法律制度體系，優化稅務執法方式，提升稅務機關依法治稅水平，根據《中華人民共和國立法法》《規章制定程序條例》，國家稅務總局對《稅收規范性文件制定管理辦法》（國家稅務總局令第41號公布，以下簡稱《辦法》）進行了修改。現就有關內容解讀如下：

一、完善《辦法》立法目的

黨的十九屆四中全會《決定》提出，“要堅持和完善中國特色社會主義法治體系”“加快形成完備的法律規范體系”。稅務機關制發規范性文件是執行法律、行政法規的重要方式，與稅務行政相對人權利義務直接相關。為貫徹落實黨中央、國務院有關要求，將《辦法》第一條修改為“為了規范稅務規范性文件制定和管理工作，落實稅收法定原則，建設規范統一的稅收法律制度體系，優化稅務執法方式，促進稅務機關依法行政，保障稅務行政相對人的合法權益，根據《中華人民共和國立法法》《規章制定程序條例》等法律法規和有關規定，結合稅務機關工作實際，制定本辦法。”

二、修改稅收規范性文件名稱及定義

為適應國稅地稅征管體制改革的需要，明確稅務機關制發的規范性文件包括涉及社會保險費和非稅收入的規范性文件，推動稅務機關制定社會保險費、非稅收入規范性文件的制度化、規范化，將《辦法》中的“稅收規范性文件”修改為“稅務規范性文件”，并對稅務規范性文件作了新的定義，將《辦法》第二條第一款修改為“本辦法所稱稅務規范性文件，是指縣以上稅務機關依照法定職權和規定程序制定并發布的，影響納稅人、繳費人、扣繳義務人等稅務行政相對人權利、義務，在本轄區內具有普遍約束力并在一定期限內反復適用的文件。”

三、修改稅務規范性文件制定權規定

國稅地稅征管體制改革后，縣以下稅務機關均為派出機構，且稅務機關已無直屬機構，因此將《辦法》第六條第二款修改為：“各級稅務機關的內設機構、派出機構和臨時性機構，不得以自己的名義制定稅務規范性文件。”

四、完善稅務規范性文件制定程序要求

為提高稅務機關制度建設的科學性、民主性，保障企業和行業協會商會在制度建設中的知情權、參與權、表達權和監督權，《辦法》第十七條增加制定稅務規范性文件聽取企業協會商會意見，公開征求意見，以及征求意見的期限要求。

五、增加重要規范性文件集體審議規定

為更好地保護納稅人、繳費人、扣繳義務人的合法權益，提升稅務機關制度建設質量，進一步完善了重要規范性文件集體審議制度，將《辦法》第二十六條修改為“送審稿涉及重大公共利益或者對稅務行政相對人合法權益、稅務管理產生重大影響的，經政策法規部門審查通過后，起草部門應當提請集體審議。政策法規部門在審查時，認為稅務規范性文件涉及重大公共利益或者對稅務行政相對人合法權益、稅務管理產生重大影響的，可以建議起草部門提請集體審議”。

六、規范稅務機關聯合制定規范性文件管理

為加強稅務機關與其他機關聯合制定的規范性文件管理工作，《辦法》第二十七條增加一款“其他機關牽頭與稅務機關聯合制定的規范性文件，參照本條第一款規定執行”。即對于其他機關牽頭與稅務機關制定的規范性文件，稅務機關也應當進行合法性審核。

七、增加關于加強公職律師使用規定

為更好發揮公職律師的作用，提升規范性文件質量，《辦法》第四十八條增加一款：“各級稅務機關在稅務規范性文件制定管理過程中，應當充分發揮公職律師的作用。”

此外，《辦法》根據《國務院辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》（國辦發〔2018〕115號）的有關規定，將“合法性審查”修改為“合法性審核”。